博观首发 | 徐振强：城市大脑地方实践与发展建议

作者 |徐振强金砖国家智慧城市峰会中方代表、《数字中国》丛书主编

一、政府数据开放共享现状

开放被认为是一种良好的政府治理原则。近年来，在大数据发展的背景下，政府数据开放的倡议在世界范围内激增，超过75个国家参与了2017年政府数据开放的倡议[1]。

在我国，自2015年起，中共中央办公厅、国务院相继发布《促进大数据发展行动纲要》、《政务信息系统整合共享实施方案》，提出稳步推进政府数据共享开放，加快公共数据开放网站建设。

2016年国务院于通过了《“十三五”国家信息化规划》，提出打破信息壁垒和孤岛，推动信息跨部门、跨层级共享作用。2020年，中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场配置体制机制的意见》中进一步提出“加快培育数据要素市场”的要求。

可见，中央政府已经意识到数据是国家基础性战略资源，数据开放是大数据时代的重要生产力与治理工具，数据价值对政治、经济与社会发展有重大意义。

在顶层设计层面的相关政策支持下，地方性数据开放治理项目逐步实施。按照政府承担的角色，此类项目主要分为两种形式：

（1）政府数据开放平台：以政府建设为主，实现政府部门内部政务数据互通共享；将可开放数据共享给社会公众，促进科技创新和数字经济发展。

（2）城市运营“大脑”：以政府牵头、企业承建为主，借助云计算、人工智能、大数据等技术，对城市运行中产生的各类数据进行汇集、分析和应用，形成城市内各业务部门的优化解决方案，实现达到对城市智能化、流程化、精细化治理。

近年来，我国地方政府数据开放项目相继实施，截至2020年4月底，已有130个省级、副省级和地级政府上线数据开放平台，其中省级平台17个，副省级和地级平台113个[2]。

政府数据开放范围主要包括安全、教育、财税、交通等领域，覆盖公安、民政、交通、司法、财政等多个部门；数据平台设置的模块和功能较为统一，通常设有数据集（数据资源）、数据总量（数据条数）、数据来源部门、主题分类等栏目，设有APP应用、API接口、网站统计（开放指数或数说图谱）互动交流、用户登录等模块，满足用户多样的数据种类需求和数据获取方式。

然而，地方政府数据开放门户网站虽陆续开放，数据平台建设仍存在两方面问题。其一，国家层面的政府数据中心未形成，导致省份之间的政府数据彼此孤立，数据资源无法跨地区、跨地域、跨省份相互协作[3]。

其二，地方政府数据开放平台的功能和模块结构亟待完善，数据内容模块和平台交互功能有较大的改进空间。据报告显示，“数据和动态内容参差不齐”、“用户数据请求无法得到回复”、“用户反馈无人响应”是地方数据平台反馈板块中排名前三的议题[4]。

此外，目前的政府数据开放平台，虽然都具备数据展示、筛选、获取等基本交互功能，但展现形式趋单一化，缺乏具体的用户使用场景与标签引导，一定程度上降低数据获取的便利性；大多数地方数据平台是“工程总包再分包”的建设模式，“一次性开发”形式较多，后续的平台运营和传播没有相应的政策资金支持，导致数据平台的使用者在遇到使用问题时无法得到及时有效的解决方案和平台反馈；数据平台宣传力度小，渠道少，导致数据开放平台建设成本高，规模化效应低。

综上，目前的地方数据开放平台在基础平台搭建、数据汇集与用户交互方面已取得一定成效，但在数据平台的功能健全、交互优化及运营方面仍有改进空间。

  二、制约政府数据开放共享的主要原因

     （一）数据开放标准尚未规范

政府数据开放的目的是促进政府数据的共享利用，极大发挥数据资源在社会经济建设中应有的效能。然而，目前我国政府数据开放授权尚未明晰[5]。

截至2020年10月，我国省级开放数据相关政策（共41份）在北京、上海、天津、广东等13个省市发布，每个地区均有3-4项，其中24.4%的政策是“大数据发展”主题相关，19.5%的政策是“公共数据管理和数据共享”相关，尚无对数据开放标准的统一规范[6]。

数据开放程序标准明晰是政府数据开放平台建设的前提，如若未事先规范数据开放的程序、分工和保障，数据平台在后续的实际建设中难以发挥较好效果。

此外，国家、省、市、区级政府层面的数据种类多，覆盖部门广，所涉及的数据信息系统众多，数据的权属问题、数据质量的保障措施等若缺乏规范指导，易造成数据平台开放难度大、数据盲目开放的现象。

在这一背景下，将导致两方面风险。其一，数据操作不当可能会造成社会安全问题，如泄露个人隐私信息、泄露敏感数据等；其二，地方政府对数据资源过于保护，导致本应向社会开放的政府数据无法公开，与政府数据开放远景相违背。

（二）数据开放法律未完善

政府数据开放领域具有复杂、多元和碎片化特征，我国政府数据开放起步较晚，亟需建立围绕数据开放特征的整体法律框架。

目前来看，我国政府数据开放的文件以政策、条文居多，集中于中央政府和各地政府发布的政策性文件上，以政策引导、模式引领目标为主，尚无法律约束。

相比之下，欧盟地区于2019年出台《一般数据保护条例》、《网络安全法案》文件，确立了数据保护和数据安全制度。政府数据开放制度化的路径通常有法律解释方案、《政府数据开放法》立法方案和两者结合折中方案三种方式，如若缺乏法律规范，将导致可能出现数据独裁、数据垄断、国家数据能力低下等众多问题[7]。

目前来看，我国在数据开放法律建设上尚未涉足，缺乏对数据报送、权限开放、安全管理、维权等方面的监督细则。这意味着地方政府在数据开放的过程中缺失可操作性和可参考性，进而加大了数据开放的风险，同时也成为政府数据监管的不利因素。

（三）公共权力层级结构制约

在当前的政府数据开放行动中，各地已经充分认识到大数据的重要性，建立政府大数据管理局以行使数据统一管理和执行的权力，但受公共管理层级管理模式影响，政府数据的融合与汇总仍存在结构障碍。

由于政务数据来源于政府各委办局、各委办局的各级系统中，受时间、空间和业务流程的影响，数据整合难度大、时间长，层级间、部门间、系统间的数据传输易发生数据失真、数据流失、数据标准格式不一致等问题。

即使数据顶层规划中规范了政府数据上传的频次、范围和格式，在实际操作中仍会出现可用性低、更新速度慢、应用效能差等现象，此类现象都将违背政府数据有效开放的初衷。

（四）政府数据开放人才缺失

大数据背景下，以数据治理为核心远景的政府服务模式，意味着我国传统的政府模式亟待转变。在传统管理理念影响下，目前政府各业务系统中数据质量参差不齐，既存在价值不高的数据，又有过度开放的数据。

究其原因，当前政府部门中缺少政府管理与技术复合背景人才，从业人员缺乏对数据资产管理的专业能力和法律素养。

在部分政府数据管理机构中，业务部门人员缺乏对数据的类型、准入标准等要素的系统化认知，易将不合格、不完整的数据提供给信息部门人员；而负责数据整理的人员只负责数据的整理与存档，对公共服务能力缺乏认识，最终所公开的数据不全面、不完整，无法满足公众对数据的需求。

综上，传统公务员缺乏对大数据的认知和实际操作能力，一定程度上阻碍政府数据治理与数据开放的愿景。

  三、基于城市大脑建设进展剖析政府数据开放共享实例

以数据驱动政府管理高效化、城市治理精细化、公共决策流程化，是推进国家治理体系和治理能力的重要途径。这一过程中，不仅政府从宏观层面颁布法律法规规范数据开放体系，推进数据治理人才的培养方案，企业同样是参与数据治理的重要一环。

在数据开放的过程中，企业扮演了技术支持者、数据服务提供者及代理运营者的角色，在例如软硬件支撑、云化服务和业务流程指导方面具有不可替代的力量。目前市场上，企业支持政府数据开放的主要方式集中于城市大脑、城市运营平台建设，以支撑数据治理在城市内产业、领域和应用场景创造深层价值。

城市大脑的本质，是通过对城市的全盘感知收集、积累异构数据，对其进行加工与分析，最终在信息系统中实现可视化、可决策化和可应用化，指导政府和企业对社会治理的公共参与职能。其结构主要分为四部分，数据感知，异构计算，解构分析及预测与干预。

首先，城市大脑融合多源异构数据，通过多模态的大数据感知，使城市大脑形成对复杂环境的感知与理解。这一数据收集过程，通过信息系统人工录入、传感器传输等方式，将数据从感知端输入到数据网络中，为后续的城市大规模并行异构计算和处理奠定数据基础。在数据进入城市大脑后，系统内将对城市环境进行有效的感知建模，通过自适应计算算法对城市复杂环境进行感知与理解。

具体来讲，这一过程分为两个方向。其一，利用视频动态特征信息进行行人与行为的特征建模，进一步完成搜索识别；其二，基于结构化数据和相应的使用场景（如交通管理、设施管理等）进行相应的分析预测和智能干预。

基于视频数据、图片数据与矢量数据的智能分析，结合城市发展规律，城市大脑最终能够对城市的基础设施布局、公共资源分配、交通管理智能调配等方面进行全方位的智能分析、资源调度，指导业务人员进行业务决策。

目前城市大脑项目建设已经得到国内主流城市的普遍认可，大多通过社会组织、国有独资、国有控股/参股的形式启动相关项目建设。国有投资主体以国资委、财政厅为主，发改委、大数据局参与顶层规划较多。

在城市大脑中，数据流转是城市大脑中各子系统在交互、计算、运营、反馈过程中的基本要素，是“大脑”感知、发现、处理并形成结果的基石。数据信息来源方式多样，既可以来源于居民生活、企业运转、政府管理，也可来自城市的建筑物、交通车辆，甚至是城市的自然物理环境，如土壤、空气水域等，为城市业务大脑的专题决策提供数据决策支撑。

 四、社会力量支持政府开放共享的路径建议

随着政务信息化的全面建设，数据驱动政府治理的深入推进，企业在数字经济下的技术提供者、数据运营商和业务支持方的角色越来越突显。

从政府信息服务主体的角度来看主要有两种模式，其一是政府主导型，即通过行政或法律手段进行资源配置，这就要求资源具有统一的数据标准，以实现数据共享；其二为市场引导型，即政府机构信息作为准公共物品在信息市场上进行交易，可以通过特许经营、委托代理、公司合作方式，实现信息服务模式的创新。

基于此，以下是企业支持政府开放共享的几点路径和建议：

第一，完善统筹规划和顶层设计，完善数据准入规范。

在政府数据开放共享的过程中，部分数据来源于企业与个人，这就需要数据提供方按照政府提供的具体要求和格式提供数据。然而，目前的政府管理现状面临“顶层设计不明晰、标准规范不统一”等问题，导致业务链条不清晰、信息系统重复建设，出现数据多头重复填报、报表格式繁杂、口径不一的现象。

例如，2019年北京市政务服务局在清理市、区两级政务服务事项时，发现21886份可精简的申报材料，精简比例达到60%；国家卫健委2019年在基层减负的文件中指出，仅卫健委内部就有200余个信息系统，约一半以上可以清理整合[8]。

这类问题既加大了基层负担，又弱化了营商环境，削弱了企业群众办事效率和获得感，是目前大数据治理背景下亟待解决的重点问题。

第二，统一数据共享标准规范，建立健全相关法律法规制度。

由于政务数据涉及种类多，数据类型繁杂，数据范围面广，且数据提供者未收到明确的数据字段要求，导致数据在采集、次年初、整合、对接的过程中出现格式不一、内容缺失等问题。

因此，政府应尽快建立数据收集、业务协同、技术应用、安全运维、系统集成等标准加快政府数据编目管理、平台系统开发、数据传输交换、数据分析利用等方面技术标准的建设，形成一套既保障数据安全，又具有可操作性的技术架构和标准体系。

第三，全面提高政府内数据治理意识，实现从经验干预决策到数据参与决策模式的转变。

企业支持政府数据开放共享，旨在通过技术支持、运营服务等方式实现城市功能数据治理及挖掘对企业自身有利信息的目标，而最终的价值是构建良好的大数据决策环境，提高城市治理、政策提案的科学化、精细化水平。

为保证结果切实可行，需采取科学的路径方法，即在决策结构、决策过程中加入数据分析手段，例如在信息采集中利用分布式系统实现全样本采集，通过数据挖掘和分析手段全面形成决策方案，通过数据模型验证历史政策颁布后的政策效果以修正新一轮政策提案。

通过将政府开放数据融入到公共行政决策中的方式，提高企业和政府各业务部门对数据利用的重视程度，进而不断优化、完善数据平台和城市大脑的功能建设。

第四，健全企业参与政府数据开放激励机制，促进数据资源市场活力。

重视企业在政府数据开放中的重要角色，从顶层设计、地方政策等方面鼓励企业参与数据治理与运营，通过政策激励、税收减免、流程简化等方式，推进企业获取政府数据的便捷度，以提高政府信息服务能力。

同时，鼓励企业从政府数据开放平台获取自己需求的信息，预判市场风险，了解行业趋势，促进数据资源的最大化利用。

第五，强化政府和企业中大数据人才队伍建设与大数据素养培育。

政府的大数据能力不仅体现在政府大数据局和相关技术支持企业人员对数据治理的认知上，基层决策主体、公共服务主体、社会治理参与主体都需有大数据治理基本思想，在数据公开、数据管理、数据应用等方面具备完备的知识体系和思维方式。

由于数据治理在我国正是起步阶段，公共决策部门在工作中易倾向于以惯用的经验主义作为决策手段，对数据思维仍停留在浅显阶段，这就需要政府对基层公务员加大数据业务培训力度，提升其数据科学素质，使数据治理真正融入公共决策和城市运营管理中。

 第六，坚持试点先行，强化示范引领。

在现有的政府数据平台建设基础上，综合城市智能化发展水平，筛选有条件的地区（如北京、上海、杭州等），积极探索业务协同、数据共享、流程优化等方面的改进措施，在顶层设计的框架下优化数据治理生态，建立试点示范和推广机制。

参考文献：

[1]《Open dataprotocol.》https://www.oasis-open.org/standards#odatav4.0

[2]《2020中国地方政府数据开放报告》(复旦大学&国家信息中心数字中国研究院)

[3]宋晶晶. 政府治理视域下的政府数据资产管理体系及实施路径[J]. 图书馆, 2020(09):8-13.

[4]郑磊, 韩笑, 朱晓婷.地方政府数据开放平台研究: 功能与体验[J]. 电子政务, 2019(09):12-22.

[5]李雪梅. 我国政府数据开放的困境及对策——基于大数据征信视角[J]. 征信, 2020, 38(09): 30-35.

[6]陈玲,段尧清.我国政府开放数据政策的实施现状和特点研究: 基于政府公报文本的量化分析[J]. 情报学报, 2020, 39(07): 698-709.

[7]何渊. 政府数据开放的整体法律框架[J]. 行政法学研究, 2017, (06): 58-68.

[8]《关于印发卫生健康系统解决形式主义突出问题为基层减负措施的通知》

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